Comune di Isernia. Tar, annullamento decreto scioglimento, considerazioni di Albino Iacovone.
Il Sindaco Avv. Ugo De Vivo viene eletto Sindaco a seguito del ballottaggio del 20-21 maggio 2012, con una coalizione di centro-sinistra; al primo turno la coalizione di centro-destra capeggiata dalla dott.ssa Rosa Iorio ottiene oltre il 50% dei consensi e si aggiudica la maggioranza dei seggi.
Il Sindaco De Vivo, nomina una giunta di esperti esterni, e riunisce il Consiglio in prima convocazione per il giorno 11 giugno 2012, ore 17, con all’ ordine del giorno tutte quelle incombenze previste dal Tuel n. 267/2000 e, in particolare, come primo argomento da trattare, l’ esame delle condizioni di eleggibilità del Sindaco stesso e dei Consiglieri risultati eletti.
Orbene, solo qualche ora prima della seduta consiliare, 17 consiglieri di area di centro destra, compreso il candidato sindaco - non eletto - Rosa Iorio, presentano al protocollo del comune le dimissioni dalla carica.
I Consiglieri dimissionari, che erano stati regolarmente convocati, non partecipano alla seduta.
Il Presidente del Consiglio f.f., il Consigliere presente più votato avv. Raimondo Fabrizio, dispone l’ appello nominale e dopo aver riscontrato la mancanza del numero legale , ossia la metà più uno dei consiglieri assegnati, dichiara la seduta deserta.
In questi casi, lo statuto e il regolamento sul funzionamento del consiglio comunale, prevedono una seduta di seconda convocazione che, per la sua validità, richiede la presenza di almeno 1/3 di consiglieri assegnati per legge all’ ente.
E’ opportuno precisare che, in ogni caso, data la tempistica della presentazione delle dimissioni ( 2 o 3 ora prima della seduta ), il Sindaco De Vivo non ha avuto alcuna possibilità di integrare l' ordine del giorno con le eventuali surroghe.
Il Sindaco, inoltre, non ha avuto il tempo materiale per procedere alla seconda convocazione, essendo intervenuto, quasi ad horas, il decreto di sospensione del Consiglio e contestuale nomina del commissario prefettizio.
Di conseguenza, l’ unico rimedio a tale demolizione dell’ organo consiliare, rappresentativo della volontà popolare, non poteva che consistere nel ricorso alla Giustizia Amministrativa.
I ricorrenti hanno chiesto, originariamente e in via principale, l’ annullamento del decreto del Prefetto di Isernia n. 17097 del 14 giugno 2012, che ha sospeso il consiglio comunale di Isernia e ha nominato il commissario incaricato della gestione dell’ ente territoriale medesimo, a seguito delle dimissioni dalla carica elettiva , presentate prima ancora della convalida degli eletti, da n. 17 consiglieri comunali eletti nelle liste del PDL, dell' UDC e dell' ADC, nonchè, ove successivamente adottato, del provvedimento di definitivo scioglimento degli organi elettivi del Comune di Isernia, di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente; successivamente, con i motivi aggiunti, depositati il 18 settembre 2012 hanno chiesto l’ annullamento del D.P.R. del 17 luglio 2012 con il quale il Presidente della Repubblica disponeva, su conforme proposta del Ministro degli Interni, lo scioglimento degli organi elettivi del Comune di Isernia e la nomina di un Commissario Straordinario in sostituzione degli stessi.
Nel ricorso sono stati rilevati i seguenti vizi di illegittimità del provvedimento impugnato:
1) le dimissioni ultra dimidium sono state presentate prima della convalida degli eletti, e quindi ad esse non si sarebbe potuto dare rilievo prima di procedere a tale verifica, pena la violazione dell’ articolo 41 del d.lgs. n. 267 del 2000;
2) la dichiarazione di ineleggibilità, avendo appunto efficacia dichiarativa, priverebbe ab origine gli ineleggibili del potere di compiere atti che presuppongono l’ assunzione della relativa qualifica, tra cui, appunto, lo scioglimento per dimissioni ultra dimidium;
3) la convalida degli eletti, poi, potrebbe essere paragonata ad una forma di investitura della titolarità dell’ organo (con i poteri conseguenti), pur avendo il soggetto, già proclamato eletto, il diritto alla carica; con la conseguenza che, in difetto di convalida, il Consiglio comunale non potrebbe dirsi addirittura costituito;
4) in difetto dell’ effettivo espletamento di una procedura di convalida, poi, non sarebbe neanche possibile sapere, nel caso di specie, se "il numero dei consiglieri che hanno presentato contestuale atto di dimissioni potesse, o meno, essere in grado di determinare lo scioglimento del consiglio a termini dell’ articolo 141 tuel"; fra i 17 firmatari dell’ atto, infatti, secondo i ricorrenti, risulterebbero alcuni soggetti in condizioni passibili di essere causa di ineleggibilità, ed anche l’accertamento di una causa di invalidità in capo ad uno solo dei dimissionari sarebbe stato sufficiente per far venire meno la maggioranza assoluta e quindi i presupposti per lo scioglimento per dimissioni ultra dimidium; ammettendo tale situazione si arriverebbe alla conclusione assurda che un soggetto, pur ineleggibile, potrebbe determinare lo scioglimento dell’ ente, sfuggendo definitivamente al controllo della sua condizione di ineleggibile ed impedendo proprio la surroga da parte di altro candidato, che viceversa avrebbe fatto venir meno la maggioranza assoluta dei dimissionari;
5) poiché le dimissioni sono state presentate anteriormente al primo atto di insediamento del Consiglio comunale, le medesime non potrebbero neanche assurgere ad atto politico di dissenso della maggioranza nei confronti del Sindaco, cui non è stato dato neanche il tempo di presentare al Consiglio stesso la propria Giunta e il proprio programma; da ciò conseguirebbe un vizio di eccesso di potere, atteso che le dimissioni sarebbero state utilizzate non per dissenso politico ma per sovvertire immediatamente e da subito il risultato elettorale;
6) in via subordinata, poi, i ricorrenti hanno sollevato la questione di costituzionalità dell’ articolo 73 comma 10 del d.lgs. n. 267 del 2000, nella parte in cui non accorda il premio di maggioranza alla coalizione che ha sostenuto il Sindaco eletto, nel caso in cui altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi.
In sostanza, i ricorrenti chiedevano al Tribunale amministrativo, in via principale, l’ annullamento del Decreto prefettizio di sospensione e, per motivi aggiunti, del Decreto Presidente della Repubblica di scioglimento definitivo del Consiglio, e, sollevavano, in via subordinata, la questione di costituzionalità circa la cosiddetta “ anatra zoppa”.
Nella recente sentenza, il TAR statuisce che lo status di consigliere si perfeziona ed acquista efficacia solo dopo la convalida .
Afferma, ancora, il Tar "giuridicamente non si può rinunciare ad una carica che non si è mai acquisita ( non si può rinunciare a ciò che non si ha) e quindi la sanzione è la nullità radicale".
Bisogna precisare che il TAR, in relazione a tale aspetto, è stato sollecitato anche dalle parti resistenti, le quali ” hanno insistito sulla circostanza che l’ articolo 38 del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede testualmente che "i consiglieri entrano in carica all' atto della proclamazione”, con ciò evidenziando che essi acquisterebbero da subito il relativo status e le varie prerogative, tra cui il potere di determinare lo scioglimento dell’ ente con le dimissioni ultra dimidium, anche prima che il Consiglio comunale abbia adottato la delibera di convalida."
Riporta, ancora, la sentenza "Emerge, altresì, che, se è vero che le dimissioni della maggioranza assoluta sono immediatamente efficaci (cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 7166 del 17 novembre 2009), esse tuttavia conducono allo scioglimento del Consiglio comunale, solo previo accertamento della ricorrenza dei presupposti di cui all’ articolo 141.
E, nella verifica di tali presupposti, ad avviso del Collegio, l’autorità amministrativa non può limitarsi ad una mera conta del numero dei dimissionari; ma, secondo i principi generali che regolano la rilevanza per il diritto delle fattispecie fattuali, deve accertarsi (o comunque attendere che tale accertamento sia compiuto dall’ organo a ciò deputato per legge > ndr. Consiglio comunale <) che le dimissioni abbiano i presupposti minimi di validità ed efficacia”.
Più chiaro di così!
Il TAR ha, quindi, dichiarato la fondatezza del ricorso, nei limiti della domanda di parte, senza doversi far carico della questione pregiudiziale delle ineleggibilità di alcuni consiglieri dimissionari.
La domanda dei ricorrenti non concerne la surroga dei consiglieri dimissionari.
Il TAR ha richiamato l' Autorità Amministrativa ( Prefetto ) per non aver verificato tutti i presupposti di cui all’ art. 141 del Tuel n. 267/2000; in più, sostiene il TAR " Il provvedimento (ndr. decreto di sospensione dell' organo) dell' Autorità Amministrativa ( ndr. Prefetto) ha inciso sulla stessa manifestazione di volontà del corpo elettorale. Ciò, del resto, senza una manifesta ragione d’urgenza, atteso che non sarebbe derivato nessun danno dall’ attendere la seduta di convalida degli eletti, prima di provvedere all’ eventuale scioglimento, in esito ad una puntuale verifica della ricorrenza dei presupposti per lo scioglimento dell’Ente.
Da quest’ ultimo passaggio della sentenza emerge chiaramente la necessità di attendere la seduta di convalida degli eletti.
Quindi, il Prefetto che ha quasi ad horas sospeso il Consiglio, secondo ciò che scrive il TAR, doveva “attendere la seduta di convalida”.
L’ unica strada percorribile, dunque, era quella di non sospendere l’ organo bensì di invitare il Sindaco De Vivo ( autonomamente poteva farlo, ma non ha avuto il tempo necessario ) a riconvocare il Consiglio, andato deserto per mancanza del numero legale, in seconda convocazione ( nella quale si sarebbe potuto procedere alla convalida ed eventuale surroga di eventuali consiglieri ineleggibili).
Se si fosse adottato tale procedimento, non avrebbe potuto perfezionarsi, almeno nell’ immediatezza, la demolizione del Consiglio comunale, evitando così tutti i risvolti di natura politica e gestionale che ne sono scaturiti.
Ora, cosa fare?
Dai commenti della sentenza, provenienti sia dagli stessi interessati, che dall’ opinione pubblica, stanno emergendo varie ipotesi risolutive.
La più realistica mi sembra quella della ricostituzione del Consiglio comunale uscito dalle urne. Tale mia modesta convinzione scaturisce dal seguente ragionamento: se le dimissioni non sono valide, perchè presentate prima della convalida, è come se non fossero state mai presentate ed allora, sembra logico e pacifico, che vengano riconvocati tutti i consiglieri risultati proclamati eletti, per procedere all' esame e verifica delle condizioni di eleggibilità ( se in tale seduta consiliare risulterà e verrà dichiarato ineleggibile qualche consigliere, si procederà alla surroga).
Credo che tale soluzione sia la più rispondente anche alle affermazioni del TAR.
In caso dovesse prevalere la tesi della convocazione dei primi non eletti in sostituzione dei 17 consiglieri dimissionari ( decisione che, in sostanza, spetterebbe solo al Sindaco De Vivo, unico che può convocare i Consiglieri - il Ministero dell' Interno, infatti, può dare, per il principio di leale collaborazione, soltanto un parere - non vincolante - a riguardo), potrebbero aprirsi ulteriori scenari giudiziari, con il risultato di tenere ancora bloccata o sub judice l' attività amministrativa.
Io rimetterei ( anzi, sono quasi certo che dopo la sentenza del TAR non possa essere diversamente ) i Consiglieri comunali tutti al loro posto, ritenendo che saranno ben lieti di conservare la carica, senza dimettersi nuovamente, di gestirla civilmente, liberi dall’ ingombrante invadenza di un PDL ormai liquefatto.
Tutti sanno che il Consigliere comunale eletto non ha vincolo di mandato e risponde solo ed esclusivamente ai suoi elettori e all’ interesse della collettività amministrata.
Isernia tornerà ad avere il Sindaco De Vivo e un Consiglio comunale, di diversa estrazione, ma in sereno ed equilibrato rispetto delle rispettive funzioni.
Il Sindaco De Vivo, nomina una giunta di esperti esterni, e riunisce il Consiglio in prima convocazione per il giorno 11 giugno 2012, ore 17, con all’ ordine del giorno tutte quelle incombenze previste dal Tuel n. 267/2000 e, in particolare, come primo argomento da trattare, l’ esame delle condizioni di eleggibilità del Sindaco stesso e dei Consiglieri risultati eletti.
Orbene, solo qualche ora prima della seduta consiliare, 17 consiglieri di area di centro destra, compreso il candidato sindaco - non eletto - Rosa Iorio, presentano al protocollo del comune le dimissioni dalla carica.
I Consiglieri dimissionari, che erano stati regolarmente convocati, non partecipano alla seduta.
Il Presidente del Consiglio f.f., il Consigliere presente più votato avv. Raimondo Fabrizio, dispone l’ appello nominale e dopo aver riscontrato la mancanza del numero legale , ossia la metà più uno dei consiglieri assegnati, dichiara la seduta deserta.
In questi casi, lo statuto e il regolamento sul funzionamento del consiglio comunale, prevedono una seduta di seconda convocazione che, per la sua validità, richiede la presenza di almeno 1/3 di consiglieri assegnati per legge all’ ente.
E’ opportuno precisare che, in ogni caso, data la tempistica della presentazione delle dimissioni ( 2 o 3 ora prima della seduta ), il Sindaco De Vivo non ha avuto alcuna possibilità di integrare l' ordine del giorno con le eventuali surroghe.
Il Sindaco, inoltre, non ha avuto il tempo materiale per procedere alla seconda convocazione, essendo intervenuto, quasi ad horas, il decreto di sospensione del Consiglio e contestuale nomina del commissario prefettizio.
Di conseguenza, l’ unico rimedio a tale demolizione dell’ organo consiliare, rappresentativo della volontà popolare, non poteva che consistere nel ricorso alla Giustizia Amministrativa.
I ricorrenti hanno chiesto, originariamente e in via principale, l’ annullamento del decreto del Prefetto di Isernia n. 17097 del 14 giugno 2012, che ha sospeso il consiglio comunale di Isernia e ha nominato il commissario incaricato della gestione dell’ ente territoriale medesimo, a seguito delle dimissioni dalla carica elettiva , presentate prima ancora della convalida degli eletti, da n. 17 consiglieri comunali eletti nelle liste del PDL, dell' UDC e dell' ADC, nonchè, ove successivamente adottato, del provvedimento di definitivo scioglimento degli organi elettivi del Comune di Isernia, di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente; successivamente, con i motivi aggiunti, depositati il 18 settembre 2012 hanno chiesto l’ annullamento del D.P.R. del 17 luglio 2012 con il quale il Presidente della Repubblica disponeva, su conforme proposta del Ministro degli Interni, lo scioglimento degli organi elettivi del Comune di Isernia e la nomina di un Commissario Straordinario in sostituzione degli stessi.
Nel ricorso sono stati rilevati i seguenti vizi di illegittimità del provvedimento impugnato:
1) le dimissioni ultra dimidium sono state presentate prima della convalida degli eletti, e quindi ad esse non si sarebbe potuto dare rilievo prima di procedere a tale verifica, pena la violazione dell’ articolo 41 del d.lgs. n. 267 del 2000;
2) la dichiarazione di ineleggibilità, avendo appunto efficacia dichiarativa, priverebbe ab origine gli ineleggibili del potere di compiere atti che presuppongono l’ assunzione della relativa qualifica, tra cui, appunto, lo scioglimento per dimissioni ultra dimidium;
3) la convalida degli eletti, poi, potrebbe essere paragonata ad una forma di investitura della titolarità dell’ organo (con i poteri conseguenti), pur avendo il soggetto, già proclamato eletto, il diritto alla carica; con la conseguenza che, in difetto di convalida, il Consiglio comunale non potrebbe dirsi addirittura costituito;
4) in difetto dell’ effettivo espletamento di una procedura di convalida, poi, non sarebbe neanche possibile sapere, nel caso di specie, se "il numero dei consiglieri che hanno presentato contestuale atto di dimissioni potesse, o meno, essere in grado di determinare lo scioglimento del consiglio a termini dell’ articolo 141 tuel"; fra i 17 firmatari dell’ atto, infatti, secondo i ricorrenti, risulterebbero alcuni soggetti in condizioni passibili di essere causa di ineleggibilità, ed anche l’accertamento di una causa di invalidità in capo ad uno solo dei dimissionari sarebbe stato sufficiente per far venire meno la maggioranza assoluta e quindi i presupposti per lo scioglimento per dimissioni ultra dimidium; ammettendo tale situazione si arriverebbe alla conclusione assurda che un soggetto, pur ineleggibile, potrebbe determinare lo scioglimento dell’ ente, sfuggendo definitivamente al controllo della sua condizione di ineleggibile ed impedendo proprio la surroga da parte di altro candidato, che viceversa avrebbe fatto venir meno la maggioranza assoluta dei dimissionari;
5) poiché le dimissioni sono state presentate anteriormente al primo atto di insediamento del Consiglio comunale, le medesime non potrebbero neanche assurgere ad atto politico di dissenso della maggioranza nei confronti del Sindaco, cui non è stato dato neanche il tempo di presentare al Consiglio stesso la propria Giunta e il proprio programma; da ciò conseguirebbe un vizio di eccesso di potere, atteso che le dimissioni sarebbero state utilizzate non per dissenso politico ma per sovvertire immediatamente e da subito il risultato elettorale;
6) in via subordinata, poi, i ricorrenti hanno sollevato la questione di costituzionalità dell’ articolo 73 comma 10 del d.lgs. n. 267 del 2000, nella parte in cui non accorda il premio di maggioranza alla coalizione che ha sostenuto il Sindaco eletto, nel caso in cui altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi.
In sostanza, i ricorrenti chiedevano al Tribunale amministrativo, in via principale, l’ annullamento del Decreto prefettizio di sospensione e, per motivi aggiunti, del Decreto Presidente della Repubblica di scioglimento definitivo del Consiglio, e, sollevavano, in via subordinata, la questione di costituzionalità circa la cosiddetta “ anatra zoppa”.
Nella recente sentenza, il TAR statuisce che lo status di consigliere si perfeziona ed acquista efficacia solo dopo la convalida .
Afferma, ancora, il Tar "giuridicamente non si può rinunciare ad una carica che non si è mai acquisita ( non si può rinunciare a ciò che non si ha) e quindi la sanzione è la nullità radicale".
Bisogna precisare che il TAR, in relazione a tale aspetto, è stato sollecitato anche dalle parti resistenti, le quali ” hanno insistito sulla circostanza che l’ articolo 38 del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede testualmente che "i consiglieri entrano in carica all' atto della proclamazione”, con ciò evidenziando che essi acquisterebbero da subito il relativo status e le varie prerogative, tra cui il potere di determinare lo scioglimento dell’ ente con le dimissioni ultra dimidium, anche prima che il Consiglio comunale abbia adottato la delibera di convalida."
Riporta, ancora, la sentenza "Emerge, altresì, che, se è vero che le dimissioni della maggioranza assoluta sono immediatamente efficaci (cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 7166 del 17 novembre 2009), esse tuttavia conducono allo scioglimento del Consiglio comunale, solo previo accertamento della ricorrenza dei presupposti di cui all’ articolo 141.
E, nella verifica di tali presupposti, ad avviso del Collegio, l’autorità amministrativa non può limitarsi ad una mera conta del numero dei dimissionari; ma, secondo i principi generali che regolano la rilevanza per il diritto delle fattispecie fattuali, deve accertarsi (o comunque attendere che tale accertamento sia compiuto dall’ organo a ciò deputato per legge > ndr. Consiglio comunale <) che le dimissioni abbiano i presupposti minimi di validità ed efficacia”.
Più chiaro di così!
Il TAR ha, quindi, dichiarato la fondatezza del ricorso, nei limiti della domanda di parte, senza doversi far carico della questione pregiudiziale delle ineleggibilità di alcuni consiglieri dimissionari.
La domanda dei ricorrenti non concerne la surroga dei consiglieri dimissionari.
Il TAR ha richiamato l' Autorità Amministrativa ( Prefetto ) per non aver verificato tutti i presupposti di cui all’ art. 141 del Tuel n. 267/2000; in più, sostiene il TAR " Il provvedimento (ndr. decreto di sospensione dell' organo) dell' Autorità Amministrativa ( ndr. Prefetto) ha inciso sulla stessa manifestazione di volontà del corpo elettorale. Ciò, del resto, senza una manifesta ragione d’urgenza, atteso che non sarebbe derivato nessun danno dall’ attendere la seduta di convalida degli eletti, prima di provvedere all’ eventuale scioglimento, in esito ad una puntuale verifica della ricorrenza dei presupposti per lo scioglimento dell’Ente.
Da quest’ ultimo passaggio della sentenza emerge chiaramente la necessità di attendere la seduta di convalida degli eletti.
Quindi, il Prefetto che ha quasi ad horas sospeso il Consiglio, secondo ciò che scrive il TAR, doveva “attendere la seduta di convalida”.
L’ unica strada percorribile, dunque, era quella di non sospendere l’ organo bensì di invitare il Sindaco De Vivo ( autonomamente poteva farlo, ma non ha avuto il tempo necessario ) a riconvocare il Consiglio, andato deserto per mancanza del numero legale, in seconda convocazione ( nella quale si sarebbe potuto procedere alla convalida ed eventuale surroga di eventuali consiglieri ineleggibili).
Se si fosse adottato tale procedimento, non avrebbe potuto perfezionarsi, almeno nell’ immediatezza, la demolizione del Consiglio comunale, evitando così tutti i risvolti di natura politica e gestionale che ne sono scaturiti.
Ora, cosa fare?
Dai commenti della sentenza, provenienti sia dagli stessi interessati, che dall’ opinione pubblica, stanno emergendo varie ipotesi risolutive.
La più realistica mi sembra quella della ricostituzione del Consiglio comunale uscito dalle urne. Tale mia modesta convinzione scaturisce dal seguente ragionamento: se le dimissioni non sono valide, perchè presentate prima della convalida, è come se non fossero state mai presentate ed allora, sembra logico e pacifico, che vengano riconvocati tutti i consiglieri risultati proclamati eletti, per procedere all' esame e verifica delle condizioni di eleggibilità ( se in tale seduta consiliare risulterà e verrà dichiarato ineleggibile qualche consigliere, si procederà alla surroga).
Credo che tale soluzione sia la più rispondente anche alle affermazioni del TAR.
In caso dovesse prevalere la tesi della convocazione dei primi non eletti in sostituzione dei 17 consiglieri dimissionari ( decisione che, in sostanza, spetterebbe solo al Sindaco De Vivo, unico che può convocare i Consiglieri - il Ministero dell' Interno, infatti, può dare, per il principio di leale collaborazione, soltanto un parere - non vincolante - a riguardo), potrebbero aprirsi ulteriori scenari giudiziari, con il risultato di tenere ancora bloccata o sub judice l' attività amministrativa.
Io rimetterei ( anzi, sono quasi certo che dopo la sentenza del TAR non possa essere diversamente ) i Consiglieri comunali tutti al loro posto, ritenendo che saranno ben lieti di conservare la carica, senza dimettersi nuovamente, di gestirla civilmente, liberi dall’ ingombrante invadenza di un PDL ormai liquefatto.
Tutti sanno che il Consigliere comunale eletto non ha vincolo di mandato e risponde solo ed esclusivamente ai suoi elettori e all’ interesse della collettività amministrata.
Isernia tornerà ad avere il Sindaco De Vivo e un Consiglio comunale, di diversa estrazione, ma in sereno ed equilibrato rispetto delle rispettive funzioni.
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